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汕头市联合信用服务有限公司 朱海峰 王 非
城市建设债券概况
在国外，城市建设债券也称为地方债券，如美国的州与地方债券，英国的地方当局债，日本的公募地方债和私募地方债等。地方政府需要投资修建公路、桥梁、自来水工程、煤气管道、污染控制，开办学校、医院等公共事业以及其它公共福利开支等，这些项目一般投资周期长、耗资大，地方政府的财政收入很难承受。为了弥补投资与财政收入之间的缺口，地方政府往往需要借助银行贷款或发行债券来筹集所需资金。城市建设债券就是地方政府为当地市政设施及其他公共基础设施的建设而发行的债券。如在美国，州和地方政府机构均可发行债券，州与地方债券的数量约为联邦债券的50%。城市建设债券的发行一方面为投资者提供了良好的投资机会，另一方面也促进了地方经济的发展。地方债券是国外最常见的一类债券。
地方债券的类型主要划分为普通责任债券和收益债券两种。普通责任债券是由政府机构发行并以全部税收收入为抵押的债券，这类债券主要用于教育、社会福利及公共服务、运输、医院、公用事业、住房、娱乐、工业补助、工业污染控制等用途，有些地方政府的法律规定，当债券到期时，立法机关每年必须为到期债券的本息提供拨款。收益债券通常是以产生于公共设施的经营收入或一些特殊来源的收入（如汽车燃料税）为支付来源，而不是以一般税收为支付来源，主要用于各种公共设施如收费桥梁、收费公路、热力发电厂、煤气厂、水厂、管道系统、公园等。收益债券的偿还完全取决于工程的盈利能力，因而不同于以税收为支付来源的普通责任债券，它反映了这样一种趋势，即公共设施的成本应由使用者承担。城市建设通过发行债券的方式筹资，其最主要原因是城市建设项目的现金流往往比较稳定，资信等级较高。
我国从80年代末开始发展企业债券市场，企业债券的种类有多种提法，如按照项目的性质分为基本建设（或重点项目）债和技术改造债，按照发债机构的性质分为中央债和地方债，但这种分类所谓的地方债并非国外的地方政府债券，其划分依据是看发债主体是中央企业还是地方企业。目前几乎所有的企业债券都必须有对应的建设项目，债券所筹资金主要用于固定资产投资项目，债券是项目筹资的补充。从实际情况看，企业债券所对应的项目一般可分为工业项目、基础设施项目、城市建设项目等，严格意义上的可以用于调整债务结构、资产重组等用途的公司债目前还很少。
前几年，国家计委下达的企业债券计划中已包括类似于国际上通行的城市建设债券项目，如1998年度的债券发行计划中，城建项目发行额度已占总额度的20%，这个比例较以前有较大幅度增长，体现了国家对城市建设的重视。但由于多种原因，大部分列入计划内的债券还没有发行。据初步了解，到目前为止，上海市城市建设投资总公司等国内近二十家企业（主要包括各地的城市建设投资开发公司、自来水公司、煤气公司、房地产开发公司等类型的企业）已发行了企业债券，涉及国内十几个省市，累计发行额约50亿元。债券所筹资金主要用于市政改造、公路、供水、污水处理、热力、房改等城市工程建设，这些债券一般得到地方财政的支持（或担保），实际上是一种类似于国外地方政府债券的企业债券。这几年我国城市建设债券的发行规模还很小，远远不能满足城市建设不断增长的资金需要。
发行城市建设债券的设想
在我国城市现代建设中遇到的最大困难是资金问题，而目前城市建设筹资渠道比较单一，建设资金主要来源于财政收入、国债及银行贷款，并以财政拨款为主。在地方财力有限的情况下，解决建设资金缺乏的办法就是拓展融资渠道，发行债券扩大城市建设资金来源的一条较佳途径。发行城市建设债券与争取银行贷款二者相比较，发行债券具有筹资成本较低、发行额度相对较大、债券期限长、所获资金比较稳定等优势。按目前的利率水平，债券利息至少比银行贷款少一个百分点，如每年城市建设投资需向银行贷款100亿元，其中发行50亿元债券，则每年可节省利息支出5000万元。但发行债券也有一定劣势，如：债券发行审批程序比较复杂、时间不易确定、偿还约束力更强等。
城市建设项目一般可以分为三种：一是项目可以收费，项目本身即可自负盈亏。对于这种项目，原则上可以将项目规范为企业，然后以企业自身的信誉和相关企业提供担保就可以发债，即目前一般企业债券所采用的发行程序，因为其现金流比较稳定；二是项目可以收费，但项目本身难以自负盈亏，需要财政给予适当补贴。对于这类项目，也可以将项目改组为企业，由地方政府给予适当明补，一般通过地方政府的支持政策或提供担保（如建立专项基金等），这类企业也具备发债的条件；三是项目没有收入，完全依靠政府投资、拨款，这类项目发债难度较大。因此，通过对城市建设项目的分类与重组，大部分项目符合国家关于企业债券发行管理的有关规定，可以申请发债。
在现阶段，我们要推动发行的城市建设债券不是国外的地方政府债券，还应属于企业债券范畴，这是因为：①地方政府财政不独立、约束力不强，没有独立的财政预算，更不能为了某种目的而征收特别税，《预算法》中规定地方政府不能负债，也就是说我国地方政府目前还不能发行地方政府债券；②1993年国务院分布的《企业债券管理管理条例》规定中只有具有法人资格的企业才能发行企业债券，受政策限制，非法人项目还不能发行债券，地方债券没有进行过试点，政策突破较难；③我国发行企业债券已有近10年的历史，已有成熟的经验可以借鉴。因此，城市建设债券可以纳入企业债券发行计划。当城市建设债券发展到一定程度，国家就可以考虑进行发行地方政府债券的试点，允许地方政府在GDP一定比例之内自主发行债券，这就需要修改《预算法》，或制定有关地方政府债券管理条例。
目前，国家有关管理部门正在加大对企业债券发行的支持力度，鼓励企业直接融资，降低筹资成本。新的《企业债券管理条例》正在审批之中，债券市场将迎来一个新的有利环境，估计企业债券市场将近一两年重新活跃起来。对于发行城市建设债券，国家有关部门也曾进行过一些研究，希望有些突破，并争取更加优惠的政策（如免缴债券利息收入个人所得税等）。为了加快产业结构调整，加快地方经济发展，提高人民群众的生活质量，应建立和完善发行城市建设债券这一融资渠道，以加快城市建设步伐。通过发行城市建设债券，还可以促进体制改革，提高城市建设的经营管理水平和服务水平。目前发行债券的政策环境趋好，而近期央行加息的可能性不大，即使加息，也不会有大幅的上升。因此，目前正是发行城市建设债券、降低融资成本的最佳时机，有关城市建设管理机构及相关企业也应调整财务管理政策，积极争取发行城市建设债券。
可以相信，由于城市本身在社会中的信誉次于国家而优于一般企业，城市建设债券得到地方财政的支持，具有良好的信誉，投资者肯定将踊跃购买，券商也会积极参与债券的发行工作，其发行前景比较看好。
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